1. Introducción

En la actualidad asistimos a un proceso inédito de expansión de la oferta comercial de juegos de azar. La industria del juego pasó de ser una actividad económica marginal e ilegal durante la mayor parte del siglo XX a registrar, en el año 2014, ingresos por 420 billones de dólares, esto es, diez veces los ingresos generados por la industria cinematográfica a nivel mundial o más de la mitad de lo registrado por la industria farmacéutica (Redon & Lebeau, 2020). En consonancia, en Argentina, la oferta de juego legal se diversificó y los ingresos generados por la industria de las apuestas crecieron significativamente entre finales del Siglo XX y comienzos del Siglo XXI (Figueiro, 2022) aunque de manera heterogénea debido a la diversidad de marcos regulatorios provinciales. En la provincia de Santa Fe, objeto de esta investigación, la resistencia al juego fue particularmente intensa. Prueba de ello es que fue la última provincia del país en legalizar las salas de juego, en el año 2001, y que su oferta, compuesta de tres casinos en todo el territorio provincial, presenta un formato restringido en comparación a otras jurisdicciones - es la tercera provincia en cantidad de habitantes, pero la vigesimotercera en cantidad de salas de juego y la decimoséptima en cantidad de habitantes por máquina tragamonedas (Indart & Poore, 2014).

El crecimiento vertiginoso de la oferta de apuestas renovó e intensificó los trabajos de las Ciencias Sociales sobre los juegos de azar, hasta entonces recubiertos de una “velo moralizante” (Dubuis, 2021). El emergente campo de los gambling studies problematizó los juegos de azar en la sociedad actual a partir de, por un lado, trabajos de corte ensayísticos que analizan la relación entre el auge de la industria de los juegos de azar con procesos sociales, económicos, políticos y culturales más amplios (Reith, 1999; Cosgrave, 2006) y, por otro, trabajos que centran su mirada en los jugadores y las prácticas de juego ya sea relacionándolas con variables macrosociales a través de metodologías cuantitativas o desde enfoques interpretativistas que reconstruyen los universos simbólicos en que se desarrollan mediante trabajos cualitativos¹. Sin embargo, un enfoque mesosocial que indague los dispositivos que habilitan la vinculación de las personas con los juegos de azar en nuestras sociedades fue escasamente abordado.

El trabajo de la socióloga francesa, Marie Trespeuch (2011), constituye un avance en la indagación de esta dimensión intermedia. En su tesis doctoral analiza la configuración de un dispositivo mercantil que permite instaurar un mercado de juegos de azar online en Francia durante el año 2010. Un hallazgo central de su investigación es que para que este mercado pueda surgir es necesario un trabajo moral que conlleva la incorporación de las críticas a los juegos de azar en los dispositivos de comercialización. Por otro lado, Pablo Figueiro (2022) resalta el trabajo de “edulcoración moral” que atraviesa la constitución de este tipo de mercados en Argentina entendido como la adhesión de valoraciones positivas al mercado de las apuestas a través de la fiscalidad.

En este trabajo nos proponemos evidenciar las controversias morales en torno a la creación de un mercado de casinos en Santa Fe en el año 2001 con el objetivo de conocer las características particulares que toman las críticas y justificaciones en este contexto y la manera en que estas modelan el mercado de casinos. Consideramos que este tipo de indagaciones contribuye a la comprensión del fenómeno global de expansión del juego comercial evidenciando las particularidades que asume en los contextos socio históricos particulares en que se materializa. Utilizamos la técnica de análisis de contenido temático (Andréu Abela, 2001) para examinar 49 textos publicados en el diario La Capital referidos a la ley de casinos aparecidos en el año 2001. El artículo se organiza de la siguiente manera: en primer lugar, exponemos nuestros principales lineamientos teóricos y estrategias metodológicas; en segundo lugar, contextualizamos el escenario en que se desarrolla la controversia en torno a la ley de casinos en Santa Fe; en tercer lugar, reconstruimos analíticamente la controversia propiamente dicha a través del examen de las críticas y justificaciones sobre la legalización del juego en Santa Fe. En cuarto lugar, buscamos reconocer los mecanismos a través de los cuales se contrarresta los cuestionamientos morales ya sea por la negativa, es decir, incorporando limitaciones en función de las críticas o, por la positiva, esto es, integrando las justificaciones que positivizan el mercado al dispositivo de comercialización de juego. Luego, ponemos en diálogo los hallazgos de este caso con los antecedentes sobre el tema para finalmente presentar las conclusiones.

2. Antecedentes, conceptos y metodología

Distintos trabajos buscaron dar cuenta de los cambios en la organización social de la oferta de juego en la historia reciente. Kingma (2008) propone una tipificación de los modelos de regulación del juego teniendo en cuenta las representaciones sobre el juego, la estrategia política adoptada, los fundamentos de la regulación legal, los destinos de las recaudaciones, los marcos desde los que se problematiza, los encargados de explotar la actividad, las instituciones a cargo del control y, el modelo de Estado que subyace a cada uno. Así conforma tres modelos a los que les asigna una etapa histórica: el “modelo de la prohibición”² (hasta la década de 1950) que reprime la actividad, el “modelo de la excusa” (entre 1950 y la década de 1980) que habilita una explotación comercial del juego bajo ciertas condiciones de utilidad pública y, el “modelo del riesgo” (a partir de la década de 1990) que permite la comercialización del juego como un servicio de entretenimiento. Sin embargo, este autor no descarta la posibilidad de que existan yuxtaposiciones entre modelos o que no se sucedan de forma lineal.

Otros académicos centraron su atención en la expansión de la oferta de juego actual. Se observa un consenso en asociar este proceso con la liberalización de las sociedades en términos políticos, culturales y económicos. Así el retiro del Estado de la regulación de las actividades económicas en las décadas de 1980 y 1990 implicó una reducción en el flujo de recursos fiscales provenientes del capital y un desfinanciamiento del Estado compensado por un incremento de la imposición al consumo o el salario. En un contexto de reducción del crecimiento económico, crisis financieras, pérdida de trabajos industriales y envejecimiento de la población, la industria del juego aparece proponiendo una solución a muchos de estos problemas a través de impuestos, creación de empleos y el impulso del crecimiento económico a partir de una actividad percibida como voluntaria (Egerer et al., 2018). Cosgrave y Klassen (2001) remarcan la relación entre la creciente legalización de la comercialización de los juegos dirigida por el Estado y su aceptación social como mercancía legítima. A su vez, la secularización de las sociedades y la distensión de los preceptos morales que concebían al juego como un fenómeno esencialmente contradictorio con los valores de las sociedades industriales allanaron el camino para que el juego sea reformulado como una actividad económica legítima (Reith, 1999 y 2007a).

Sin embargo, las impugnaciones morales respecto del juego no desaparecieron. El proceso de expansión de los juegos de azar mediante su mercantilización no deja de ser problemático dado que lucrar con una actividad a la que se le imputan efectos nocivos sobre la sociedad ya sea que se encuadren en términos de criminalidad, vicio, desorden público, corrupción, ociosidad o enfermedad conserva una faceta ilegítima. Cabe preguntarse entonces ¿Cómo es que una mercancía cuestionada se abre paso hacia el mercado legal? Esta pregunta inspiró la obra colectiva “Marchés contestés” dirigida por Philippe Steiner y Marie Trespeuch (2014), que agrupó bajo el concepto de “mercados cuestionados” distintos casos (como los del tabaco, los servicios sexuales, la marihuana, los juegos de azar, los órganos humanos, la pornografía, los cadáveres) en que el “cuestionamiento moral contiene, promueve o bloquea la emergencia de un mercado” (Steiner & Trespeuch, 2023, p. 135). Los autores señalan que “los diferentes estados de dicho cuestionamiento se inscriben socialmente a través de la intermediación de dispositivos de mercado que posibilitan, suspenden o prohíben las transacciones mercantiles”. Los casos donde efectivamente emergen mercados cuestionados, es decir, donde existen intercambios legales de una mercancía cuestionada, no implican la desaparición de los cuestionamientos morales sino más bien, son casos donde se logra un equilibrio (siempre frágil y provisorio) a través de la incorporación de la crítica en los dispositivos mercantiles que habilitan el intercambio comercial. En otras palabras, la materialización de un mercado cuestionado no puede prescindir de la incorporación de limitaciones e intervenciones que lo alejan del mandato de eficiencia que rige al tipo ideal de mercado, pero lo acercan a un intercambio mercantil moralmente aceptable.

Entendemos que existen dos vías a partir de las en que se neutraliza la crítica: por un lado, se incorporan las impugnaciones que se dirigen hacia la comercialización de un bien o servicio limitando los tipos de bienes comercializables, los espacios en que se pueden realizar las transacciones, las categorías de personas que pueden realizarlas, la cantidad de transacciones, entre otros. En los estudios recientes sobre la industria de los juegos de azar observamos que las objeciones y las consiguientes limitaciones al mercado se articulan principalmente desde un paradigma sanitario a partir del que se construye la población vulnerable de los “jugadores compulsivos o patológicos” que deben ser protegidos del mercado (Trespeuch, 2016; Steiner & Trespeuch, 2019; Mangel, 2009). También se registran casos donde las resistencias se configuran a partir de la percepción de una amenaza para una identidad local, mediante el enlace con otras problemáticas como la corrupción o la crítica anticapitalista (Dubuis, 2016). Por otro lado, las justificaciones desplegadas apuntan a realzar el valor moral de los mercados señalando los efectos positivos para la sociedad o para determinadas poblaciones específicas. Así observamos a partir de trabajos previos que el mercado del juego se apuntala moralmente en el financiamiento de “buenas causas” que incluyen deportes, artes y programas sociales (Egerer et al., 2018; Figueiro, 2022), la creación de empleos (Rolando et al., 2020) o el combate al juego ilegal (Kingma, 2008).

En este artículo nos proponemos analizar el proceso de neutralización de la crítica que habilita el surgimiento del mercado de los casinos en Santa Fe. Para ello reconstruimos analíticamente la controversia a través del examen de las críticas y justificaciones dirigidas a la legalización de los casinos en Santa Fe entendidas como las denuncias de la incompatibilidad de la existencia de casinos con principios a los que les reconoce una validez intrínseca (critica) o, por el contrario, las argumentaciones a favor que alinean a los casinos con estos principios (justificaciones) (Boltanski, 2017). Buscamos reconocer los mecanismos a través de los cuales se “enfrían” las impugnaciones morales, ya sea incorporando limitaciones en función de las críticas o integrando las justificaciones que positivizan el mercado de juego. El corpus de análisis está compuesto por 49 textos aparecidos entre el 18 de enero de 2001 y el primero de diciembre de 2001 en el diario La Capital de Rosario. Estos artículos se identificaron mediante la revisión diaria de la sección “La ciudad”³ de este periódico, entre las fechas 02/01/2001 y 31/01/2001, tomando como criterio de selección la tematización del estatus legal de los juegos de azar. Asimismo, el texto de la Ley N°11.998 aprobada por la legislatura santafesina integra los materiales de análisis. Los textos son analizados a través de la técnica de análisis de contenido en su variante temática que propone la identificación y clasificación unidades del texto a partir de las categorías expuestas previamente (Andréu Abela, 2001, pp. 20-21).

3. Contexto de la discusión en torno a la ley de casinos en Santa Fe

Durante gran parte del Siglo XX los casinos estuvieron confinados en espacios sociales de excepcionalidad, a distancia de la reproducción de la vida cotidiana. En Argentina, por ejemplo, la presencia de casinos quedaba limitada a grandes centros turísticos como Mar del Plata o Córdoba (Pedetta, 2019) contrastando con la situación actual que denota la presencia de estas salas de juego en la mayoría de los centros urbanos nacionales.

En Santa Fe, uno de los hitos en la conformación de un mercado de los juegos de azar es la creación de la Caja de Asistencia Social-Lotería de Santa Fe (LSF) en el año 1938 a través de la Ley N°2.608 que se da en consonancia con una primera oleada de legalización de juegos de lotería a nivel nacional. En su denominación original, que se mantiene hasta la actualidad, es posible discernir la imbricación entre moral y juegos de azar necesaria para abrir paso a este mercado. La LSF se dedicó a comercializar de forma monopólica el juego de lotería en la provincia durante varias décadas. A mediados de la década de 1980, a la salida de la dictadura militar y en el contexto de una crisis social y económica, la oferta de juegos se diversificó buscando alcanzar a un público mayor y generar productos más atractivos. Así se crea la quiniela oficial en el año 1982 y el Quini 6 en el 1988, este último de gran éxito nacional. La política expansiva llevada adelante en este período redundaba en una recaudación récord de $33.440.000 por parte de la LSF en el año 2000 lo cual despertaba el regocijo de los funcionarios provinciales («Mercier exultante por el récord de Lotería», 2001).

Sin embargo, a pesar del pujante mercado del juego construido bajo el paraguas del monopolio estatal, la habilitación de los casinos y los juegos que allí se ofrecen regularmente se mantuvo vedada hasta el año 2001, una fecha tardía en comparación a las demás provincias que para entonces ya contaban con una nutrida oferta de casinos. La exploración de la prensa de la década de 1970, 1980 y 1990 permite reconocer iniciativas para la construcción de casinos en la provincia, así como también una marcada resistencia promovida por la Iglesia Católica santafesina. Ante los intentos de crear salas de juego, representantes del clero definían contundentemente estos espacios como “ambientes de vicio” que retroalimentan otras actividades de valor moral negativo como “la usura cruel, la fácil prostitución y la droga” y llamaban especialmente la atención sobre los riesgos para una población vulnerable: los pobres.

…la experiencia en nuestro país indica que “no solamente quienes poseen fortunas acuden a los casinos sino también, y en gran medida, gente pobre que, ilusionada con la esperanza de superar su situación, acaba por perder irremediablemente lo poco que tiene” concurriendo a dichas casa de juego.

“Con los casinos se venden ilusiones defraudando económicamente a los pobres y moralmente al distorsionar las conciencias, lo que significa abatir la dignidad humana”. («Obispos rechazan la instalación de casinos», 1988)

Aunque las posturas opositoras a los casinos lograron neutralizar las diferentes iniciativas surgidas hasta entonces, durante el año 2000 se alcanza un consenso entre los sectores políticos mayoritarios representados por el diputado Mario Esquivel del Partido Justicialista, en ese entonces partido de gobierno, y Miguel Angel Basaldella de la Unión Cívica Radical para presentar un proyecto de ley en común que habilite la instalación de casinos. En estas circunstancias, el proyecto de ley que proponía la creación de cinco casinos y treinta y nueve bingos en el territorio provincial obtiene media sanción la cámara de diputados durante el año 2000 e ingresa en la cámara de senadores donde su tratamiento se estanca. La paralización del proyecto de ley despierta acusaciones de los promotores de la ley hacia el Senado provincial bajo la sospecha de la presión de lobby eclesiástico (Procopio & Carné, 2000). A su vez, durante el año 2001 se produce el cierre de bingos que funcionaban sin habilitación del gobierno provincial gracias a medidas cautelares del poder judicial provincial, desatando una ola de manifestaciones de sus trabajadores. Estos acontecimientos balizan el escenario en que se producirá el debate en torno a la legalización de casinos que culminará con la sanción de la ley 11.998.

4. Críticas a los juegos de azar desde un paradigma proteccionista. La construcción de “los pobres” como una población vulnerable

La reconstrucción del contexto que realizamos sucintamente en el apartado anterior nos permite orientarnos sobre las visiones críticas del juego sedimentadas en controversias previas, referencia que se vuelve importante debido al reducido espacio que ocupan las posiciones contestatarias al proyecto de ley de casinos en los artículos periodísticos analizados. Sin embargo, su escasa saliencia a nivel público no implica la debilidad de estas, sino de manera hipotética podemos suponer su operatividad por canales “discretos”, alternativos a las arenas públicas (Gilbert & Henry, 2012).

En los documentos analizados reconocemos que las impugnaciones morales al mercado del juego se articulan a partir de tres matrices. En primer lugar, definimos como crítica proteccionista a los posicionamientos críticos a la emergencia de un mercado de casinos que se articulan a partir de la configuración de una “población vulnerable” que se considera amenazada por la aparición de un mercado: los pobres (Steiner & Trespeuch, 2019). Esta matriz crítica es predominante. La misma es promovida por un sector del poder legislativo representado principalmente por los senadores provinciales. En este sentido, Julio Gutiérrez y Abel Brunetti proponen realizar modificaciones al proyecto aprobado en la cámara de diputados:

Una de ellas, y la más significativa, es la que elimina la presencia de máquinas tragamonedas de los bingos aunque no de los casinos, por considerar que son un elemento "nefasto y negativo para la gente de menores recursos". (…) Brunetti afirmó que la "única diferencia con los diputados reside en el tema de las tragamonedas en los bingos (…) "Ninguno de los senadores queremos tragamonedas en el interior de la provincia", sostuvo el senador bajo el argumento de que son "un elemento muy peligroso que atrapa a la gente y en particular a la de menores recursos, que por unas monedas accede a ese juego". (…) "Una persona que cuida coches cuando junte dos pesos se va a cruzar a la máquina tragamonedas", ejemplificó el legislador. "Por eso yo y todos los senadores estamos de acuerdo en que no haya máquinas tragamonedas en los bingos", precisó. (Pravisani, 2001)

Las diferentes intervenciones los senadores durante el debate, consolida una clasificación que define a las máquinas tragamonedas como un tipo de juego especialmente peligroso para los pobres. Su operatividad y su bajo precio volvería a estos terminales “un elemento muy peligroso” principalmente atractivo para las personas “de menores recursos”, “los más humildes” o “los que menos tienen”. La percepción del juego como un peligro para los sectores populares atraviesa las representaciones sociales que subyacen las regulaciones sobre la temática. Estas asumen un tono “paternalista” que expresa la preocupación de las elites por cuidar a quienes, a causa de su vulnerabilidad socioeconómica, no pueden hacerlo por sí mismos (Darracq, 2008). Los casinos se tornan entonces incompatibles con el bienestar colectivo en tanto al instalarse generarían beneficios en detrimento de los grupos más vulnerables de la sociedad. En este sentido la puesta a distancia del juego -y especialmente de las máquinas tragamonedas- de las clases populares será un elemento central en la articulación de un dispositivo de comercialización moralmente tolerable.

Por otro lado, distinguimos dos matrices críticas que ocupan un espacio marginal en el período analizado. Denominamos crítica moralizante a las objeciones a la legalización de casinos que conciben a las apuestas como una práctica indeseable para el conjunto de la sociedad y la asocian a otras prácticas que se consideran disvaliosas como la prostitución, el consumo de drogas o la corrupción. La Iglesia Católica santafesina, es el principal actor que promueve esta definición del juego en continuidad con una postura histórica intransigente respecto a los juegos de azar asociado a los ideales de esta institución. En la única declaración pública que encontramos en el período el arzobispo Edgardo Storni expresa:

En un documento que aborda la difícil situación social del país, el arzobispo Storni incluyó una ácida crítica hacia los legisladores. "Los santafesinos recibimos en estos momentos de angustia argentina, una nueva bofetada por quienes son sus representantes, que en complicidad con sucios intereses y espantosa frialdad de alma, pretenden legitimar lo no legitimable: las casas de juegos de azar con las que se agregaría a la miseria existente, la esclavitud del vicio, con una consecuente mayor postración moral". («Las casas de juego agregan a la miseria la esclavitud del vicio», 2001)

La crisis económica y política previa al estallido social del 2001 marca la agenda de debate.⁴ En este escenario, los representantes eclesiásticos sostienen que la situación de “miseria” sería agravada por la existencia de salas de juego que incrementarían la “postración moral” a través de la “esclavitud del vicio”. En esta concepción, se descarta cualquier posibilidad de justificar al juego, actividad intrínsecamente inmoral, impugnando cualquier intento de transferir la legitimidad desde los fines a los medios.

Finalmente, definimos una tercera matriz crítica presente en los documentos analizados como crítica productiva, la misma desvincula la actividad económica relacionada a los juegos de azar de otras actividades de mayor valor moral que atraviesan el debate. Así, frente a una de las instancias legislativas del tratamiento del proyecto de ley de casinos donde el Senado provincial acotó la cantidad de casinos pasibles de ser legalizados, Hector Ocampo, intendente de Reconquista criticó a los senadores que representan departamentos del norte provincial, provocando su reacción:

Las criticas también alcanzaron al senador Felipe Michlig, quien junto a Carlos Fascendini, votaron en contra de la sanción de una ley de Juegos por "entender que en medio de la crisis económica y social por la que atraviesa el país y la provincia, no es el mejor momento para impulsar este tipo de proyectos lamentando que el mismo tipo de énfasis puesto por algunos legisladores no se ponga para generar mecanismos de promoción para la producción y el trabajo". («Casinos: “Otra vez el norte fue marginado”, dicen en Reconquista», 2001)

Esta crítica apunta a desacoplar el juego de un principio de productividad materializado en actividades económicas productivas que apalancan, como veremos a continuación, las principales fundamentaciones para la legalización de los casinos.

5. Casinos para el bien de todos. El enaltecimiento moral de un mercado cuestionado

Como mencionábamos antes, la emergencia de un mercado cuestionado requiere también un trabajo de moralización positiva para neutralizar las críticas. Las justificaciones de la emergencia de un mercado de casinos predominan en los artículos periodísticos analizados. Estas implican explicar la acción, en este caso la iniciativa por legalizar los casinos, adhiriéndose a principios a los que se les reconoce una validez intrínseca (Boltanski, 2017). Al respecto observamos que las justificaciones se despliegan de manera relacional con las críticas en formato dialógico donde, a lo largo del episodio, se organizan como un esquema de oposición, pero sin por ello deslegitimar los principios generales sobre los que se estructuran los posicionamientos divergentes.

5.1 Regular la realidad. El juego como un fenómeno inevitable

Al ser consultado respecto al récord de recaudación de la LSF, su presidente mencionaba: "El juego es inherente al ser humano, siempre está jugando desde el principio de la historia, y el Estado intenta canalizar estas conductas" (Baraldi, 2001). La representación de las apuestas como un fenómeno inevitable, casi natural, forma parte regularmente del acervo de argumentos a través de los que los operadores de juego justifican su actividad (Cassidy, 2020b). Sobre este argumento se justifican las políticas de legalización del juego que se expanden a finales del Siglo XX (Kingma, 2008).

La justificación pragmática, parte de la premisa de que la comercialización del juego es inherente a la sociedad y se impone como una realidad irrefutable. Así, los promotores de la ley de casinos van a justificar su iniciativa antes que como una decisión política, como una imposición de la realidad en contraposición a una posición idealista. En esta línea, el entonces ministro de Gobierno, Angel Baltuzzi, argumentando su posición favorable a la ley de casinos declaraba:

"la provincia de Santa Fe necesita esta ley. Los bingos y los casinos no son malos ni buenos por naturaleza. Pero si funcionan ilegalmente y enriquecen a unos pocos, son malos para la sociedad", expresó. No obstante, hizo hincapié en su puesta en marcha dentro de la ley. "Si (los casinos) pagan un canon, tributan impuestos y crean fuentes de trabajo, son un tema positivo", subrayó contundente. (Procopio, 2001a)

En sus declaraciones, el ministro clasifica a las salas de juego en función de su estatus legal. Los casinos y bingos que se enmarcan en la regulación estatal son “buenos”, los que funcionan por fuera de la ley son “malos”. El Estado aparece como el agente capaz de transmutar ese fenómeno neutro “por naturaleza” en un fenómeno positivo mediante la “des-singularización” de la riqueza que generan (Boltanski, 2000). En la misma línea argumental se descalifica a los críticos a la legalización de casinos: ante las objeciones del obispo Storni a la ley de casinos Basaldella autor de la ley de casinos respondió: "Podría pensar que su opinión (contraria a la aprobación de la ley) apunta a "mantener en la clandestinidad bingos y casinos en la provincia de Santa Fe" («El radicalismo apura la ley de casinos en Santa Fe», 2001). Así se instala una dicotomía entre dos estados posibles en que el juego puedo existir: legal o ilegalmente, lo que no aparece como un escenario posible es uno donde no existan las casas de juego.

Pero, además, la justificación pragmática se fundamenta en otro rasgo contextual como es la creciente legalización del juego a nivel nacional. En el debate, esta situación configura una desventaja comparativa para la provincia de Santa Fe en relación con las demás provincias. Estas no solamente obtienen recursos fiscales canalizando el impulso lúdico de la población que habita cada provincia, sino que aprovechan la demanda insatisfecha de las jurisdicciones sin oferta. En una nota en que se entrevista a funcionarios de la provincia de Formosa, la única que ese tiempo permitía una oferta legal de juegos online se expresa:

Sin quererlo, el funcionario formoseño puso de manifiesto que hay santafesinos con voluntad de juego que logran satisfacer sus deseos, sin cruzar las fronteras de la bota argentina y ni siquiera moverse de sus casas, burlando la lentitud de los legisladores provinciales. (Zinna, 2001)

En la misma dirección, una crónica periodística aparecida en pleno debate por la ley de casinos titulada “La mitad de los apostadores del casino de Paraná son santafesinos” narra una noche el casino de Paraná. En ella se lee:

El centro está sólo a diez cuadras, pero eso no es determinante a la hora de descubrir el origen de los habitués del casino de Paraná. Habitantes de la noche, buscas de algún peso, apostadores llenos de ilusión trascienden los límites de la provincia de Entre Ríos y muchos llegan desde Santa Fe, la ciudad separada sólo por el Túnel Subfluvial Hernandarias. Los empleados de la casa de juego instalada en la década del setenta conocen el paño. "Un 50 por ciento de los apostadores viene de la provincia de Santa Fe", confesaron a La Capital. Y no fue difícil comprobarlo: a las 3.30 del sábado una nutrida caravana de autos se dirigía por la ruta 168 de regreso a casa. (Procopio, 2001b)

En serie con las declaraciones anteriores, se anuncia durante el año 2001 en la ciudad de Victoria, Entre Ríos, un acuerdo con una empresa rosarina para construir un casino en esa localidad. En un escenario que indicaba la pronta finalización de un puente que uniría esta ciudad entrerriana con Rosario, la ciudad más poblada de Santa Fe, este acontecimiento constituye un punto álgido en la controversia en torno a la ley de casinos. Funcionarios y legisladores, provinciales y locales y representantes de cámaras empresariales interpretaban la construcción del casino en Victoria como un nuevo capítulo en la consolidación de una situación de desventaja que implicaba la pérdida de recursos fiscales, puestos de trabajo e inversiones a manos de otras jurisdicciones.

Ya sea a través de una oferta virtual o física, legal o ilegal, actores distintos al Estado santafesino capitalizan el impulso “inherente” de apostar de los santafesinos. La conexión de oferta de juego y demanda por fuera de la regulación estatal vuelve obsoleta la moral y el dispositivo prohibicionista y obliga, en la visión de los promotores de la ley, a reformular los compromisos entre moral y mercado a través de la creación de un dispositivo de comercialización de juego (Trespeuch, 2011).

5.2 Casinos para el desarrollo

Por otro lado, una matriz de justificación central en el debate es la que denominamos justificación desarrollista, desde este paradigma se enaltece al mercado del juego por las consecuencias positivas esperadas sobre otras actividades económicas diferentes al juego como el turismo, la gastronomía, el comercio y la creación de empleos.

En primer lugar, observamos que el emparejamiento entre comercialización de juegos de azar y trabajo configura un sostén moral central en el avance del mercado del juego como así también en su sostenimiento frente a las tentativas de limitación por parte de los poderes públicos (Rolando et al., 2020). Particularmente en la controversia analizada, el empleo cobra una relevancia específica en el contexto previo al estallido social del 2001 en Argentina donde las tasas de desocupación alcanzaron niveles históricos.⁵ Así, por ejemplo, en el artículo titulado “Entre el desempleo y la falta de una ley”, Evaristo Monti, reconocido periodista de la ciudad de Rosario y presidente del bloque de concejales peronistas de la misma ciudad planteaba ante el cierre de bingos ilegales:

Desde hace décadas hay un inconcluso debate sobre el célebre e inexistente casino en Rosario pensado como paliativo a la falta de trabajo. Si algo explica el entrecruzamiento de argumentos por el negocio de la noche es que, al fin de cuentas, mucha gente se gana la vida trabajando en el sector. (…) ¿No debería ya el gobierno emitir un decreto ordenando que, hasta tanto salga la ley de juego, que tiene media sanción legislativa, los bingos pueden funcionar? Leímos esta estadística: en Rosario el empleo subió el 0,7%. No es mucho, pero la caída se revirtió. Sería penoso imaginar que haya perversos deleitándose porque cerrando los bingos conseguirán que ese porcentaje se trastoque, echando a la calle gente buena. (Monti, 2001)

Los puestos de trabajo, cuyo valor social se incrementa en un contexto de crisis, aparecen como un vector central en la legitimación de la emergencia del mercado del juego. En segundo lugar, en las intervenciones favorables a la ley de casinos observamos que no se atribuye al casino un valor intrínseco, sino que valor a partir de la asociación con otras actividades económicas. Podemos observar esta lógica en las declaraciones del diputado Miguel Angel Basaldella:

A renglón seguido, recordó que es necesario sancionar una ley en beneficio de la provincia, como la que está en estudio. "Este texto apunta a algo más que abrir salas de juego, y a mí no cabe ninguna duda de que la gente opina multitudinariamente a favor", dijo en referencia a que la instalación de casinos conlleva inversiones en infraestructura hotelera y turística. («Para el diputado Basaldella, la de la Iglesia es sólo una opinión más», 2001)

Ese “algo más” al que refiere Basaldella se identifica en los textos analizados principalmente como inversiones en el sector turístico o en ideas menos precisas como desarrollo o progreso. Históricamente desterrados de las prácticas legales por ser percibidos como contradictorios con los valores de una “ética productiva”, observamos en este caso que la legitimación de los casinos antes que reivindicar valores diferentes, se acoplan a una gramática productiva. Esta justificación también reviste una dimensión ideológica en tanto entiende a los casinos como un símbolo de la modernidad y el progreso. Así, por ejemplo, Mario Corea Aiello arquitecto asesor de la municipalidad de Rosario mencionaba:

"Yo no sé cómo habrán sido las tratativas para implementar una ley que autorice el funcionamiento de casinos en la provincia, pero me parece que su prohibición corresponde a momentos anteriores en los cuales el juego se veía como un pecado. Hoy los casinos son muchísimo más inocentes que otro tipo de cosas. En Barcelona se juega por dinero con máquinas hasta en los bares. Los casinos, hoy día, son lugares de grandes fiestas y espectáculos a donde concurren familias enteras. Ya no son garitos. Prohibir esto es como estar en la época de la Inquisición". («Prohibir casinos es de la Inquisición», 2001)

Esta fundamentación sincroniza la ley de casinos en con un espíritu de época neoliberal que pregona un “cambio de mentalidad” que valora la transformación, la evolución y la adaptación a una nueva realidad global y descalifica a quienes se oponen a estas ideas definiéndolos como irracionales, ideologizados o nostálgicos (Fair, 2014). Síntoma de este encuadre son las etiquetas a través de las que los promotores de la ley descalifican a sus opositores definiéndolos como “adalides del atraso”, “cavernícolas”, pa

5.3 Casinos para el bienestar social

Por último, observamos una manera de “engrandecer” al mercado del juego: la justificación por “causas nobles”, que asocia a los casinos al financiamiento de actividades o grupos socialmente legítimos. Volviendo a un fragmento citado más arriba, los funcionarios del gobierno sostenían que el factor que definía la bondad o la malicia de los casinos se relaciona con la colectivización de los beneficios que genera a partir del aporte al fisco. Como señala Pablo Figueiro al historizar el proceso de creación de loterías en Argentina:

La moralidad del dinero del juego, entonces, se fue resolviendo desde un punto de vista societal a través de la cuestión fiscal: la fiscalidad sobre el juego es la que atraviesa y articula la paradojal relación entre derroche y productividad al convertir el vicio privado en beneficio público. (Figueiro, 2017, p. 104)

El Estado, monopolizador de lo universal, puede transmutar lo malo en bueno a partir la transformación del dinero privado en dinero público. En este sentido, la fiscalidad es el canal a través del cual se orienta el dinero del juego hacia el beneficio colectivo. Aunque los destinos específicos del dinero recaudado por la regulación del juego no fueron objeto de debate, tal como veremos a en el próximo apartado, la orientación de los recursos hacia instituciones que abordan problemáticas sociales específicas o financian poblaciones vulnerables transfieren una moralidad positiva al mercado.

También, el aporte a “causas nobles” abre la posibilidad de instalación de un tercer casino por fuera de las grandes urbes provinciales. Melincué, una pequeña localidad en el sur provincial que durante el Siglo XX fue un centro de atracción turístico importante en la región vio mermada su prosperidad a causa de una crisis hídrica. Durante el debate el presidente comunal, Osmar Otegui, declaraba:

Melincué es un pueblo pobre que tiene 16 mil hectáreas bajo agua y una fuente de riqueza sin explotar, aseguró Otegui. De concretarse la instalación de un casino, volvería el movimiento y la vida a la población que hoy sobrevive con los empleos públicos ya que como cabecera departamental es sede de los Tribunales y de la jefatura policial.

"Estamos haciendo todos los esfuerzos para aguantar, no solamente para que no se siga perdiendo la economía regional, sino para dar pasos al frente con emprendimientos turísticos y este del casino se presentaba como una buena oportunidad para generar recursos y fuentes de trabajo", afirmó el intendente. (Carafa, 2001)

La posibilidad de la instalación de un casino se presentaba entonces como una oportunidad para financiar las obras hidráulicas en la localidad. La conjunción entre crisis hídrica, el perfil turístico y el interés comercial vuelven factible la inclusión en el proyecto de ley de un tercer casino.

6. Un casino que cuide a los pobres. La inscripción de las críticas y fundamentaciones en la ley de casinos

El 30 de noviembre de 2001, en la última sesión ordinaria legislativa antes de perder estado parlamentario, se aprueba la Ley provincial N°11.998 que habilita la instalación de tres casinos en la provincia y estabiliza el debate en torno al tema. La ley se compone de 18 artículos que dan formato al dispositivo que conecta la oferta y la demanda de juego en Santa Fe. En este último apartado nos proponemos observar la manera en que tanto las críticas como las justificaciones se cristalizan en un dispositivo que configura un mercado de casinos en Santa Fe.

Mientras que la crítica moralizante al mercado del juego planteaba una postura intransigente que no daba espacio para su aparición, la crítica proteccionista se encastra en el dispositivo naciente introduciendo límites a la conexión entre oferta y demanda. En tanto los pobres son definidos como una población vulnerable a ser protegida del mercado, el confinamiento de la oferta es el principal mecanismo propuesto para distanciar la oferta de esta población. El artículo 6 de la ley da cuenta del compromiso entre las visiones en conflicto: esta establece la posibilidad de instalar tres casinos, uno en Rosario, otro en Santa Fe y el tercero en la zona del humedal de la laguna Melincué. Dentro de estos establecimientos pueden funcionar salas de bingos y de máquinas de azar automáticas explotadas por los mismos concesionarios de los casinos. Si observamos la trayectoria de la ley observamos que este artículo condensa la voluntad de confinar tanto la oferta de salas de juego como de máquinas de juegos de azar en tres puntos geográficos de toda la provincia.

Por otro lado, la fundamentación desarrollista incorpora obligaciones para los concesionarios de los casinos que buscan efectivizar la alineación del juego con otras actividades económicas, así el Artículo 7 establece que se valorará en la selección de las ofertas para la concesión “el compromiso de implementar medidas de promoción turística en general” y la construcción de un “hotel de nivel internacional” y un “centro de exposiciones y convenciones”. Asimismo, el Artículo 13 establece que el 80% de los trabajadores que presten servicios en los bingos y casinos deben “ser nativos de la Provincia de Santa Fe o tener domicilio constituido con un año de antigüedad como mínimo en la Provincia”. Este artículo capitaliza un pilar moral del mercado de casinos que como veíamos previamente refiera a la vinculación de la industria del juego con la creación de empleos.

Finalmente, un punto que tuvo menor relevancia en el debate pero que es central en la neutralización de las sospechas sobre el dinero del juego como también en el enaltecimiento de este mercado refiere a la distribución de las utilidades obtenidas del juego. El Artículo 11 establece que

luego de la deducción de un 2% de las utilidades obtenidas las localidades donde se ubican los casinos se destinará: a) 5%: A políticas activas de promoción turística en todo el territorio provincial. b) 10%: A Municipios y Comunas, conforme el régimen de distribución de la coparticipación provincial para el Impuesto Inmobiliario. c) 4%: A los fines establecidos en la Ley Provincial de Discapacidad Nº9.325. d) 4%: A los fines establecidos en la Ley N°11.264 de donación, ablación e implante de órganos. e) 4 % a políticas activas en beneficio de la minoridad desprotegida. f) 3% para el funcionamiento de los cuerpos de bomberos voluntarios. g) 70%: A los fines sociales establecidos en la Ley N°5.110.” (Ley 11.998, 2001)

En el destino de las utilidades podemos observar una combinación de diferentes actividades de interés público y poblaciones vulnerables que al recibir financiamiento de los recursos del juego invisten con su legitimidad al mercado emergente.

La configuración particular de la oferta de juego que decantó en la ley de casinos de Santa Fe fue entonces resultado de una controversia atravesada por visiones divergentes sobre el juego, los casinos y los efectos de su legalización. La reconstrucción del debate nos permitió observar las fronteras de este mercado delineándose y reconfigurándose al calor de las disputas entre promotores y objetores de la ley de casinos que formularon justificaciones y críticas desde distintas matrices morales.

7. Discusión

Gerda Reith (2007a) señala que la expansión de la industria del juego debe ser leída sobre el trasfondo de una transformación general de las sociedades occidentales. Las sociedades industriales entran en declive y dan lugar a sociedades organizadas en torno al consumo y la provisión de servicios. El cambio en la estructura económica conlleva también transformaciones en las moralidades sociales: mientras que las primeras se estructuran en torno a una “ética de la producción” basada en los valores del ascetismo, el mérito, la trabajo y la disciplina, las sociedades actuales se referencian moralmente en una “ética del consumo” cuyos principios reguladores son la libre elección, la satisfacción del deseo individual y el consumo soberano. Reith afirma que estas éticas, aparentemente opuestas, no se excluyen entre sí, sino que son complementarias.

Los valores de la ética protestante del trabajo no han sido trascendidos, simplemente interiorizados en una actividad que es, por un lado, libre y sin restricciones, pero, por otro, controlada por los propios consumidores responsables y racionales. En esta formulación, la ética del consumo encarna muchos de los valores tradicionalmente asociados a la producción, al tiempo que los configura en términos de autocontrol individual. (2007a, p. 40)

En consecuencia, en las sociedades actuales ciertas instancias colectivas como el Estado, la industria o la corte ya no son las encargadas de regular que los comportamientos de sus integrantes se ajusten a los ideales sociales, sino que las regulaciones son corporizadas en la subjetividad individual. Esta cosmovisión estaría en la base de la aparición del jugador patológico y de las políticas de juego responsable que articulan la dimensión problemática en la actualidad la cual suele ser criticada por deslindar a los operadores de juego e individualizar los problemas relacionados a esta práctica (Amadieu, 2020; Cassidy, 2020a). En el caso analizado observamos que el mercado del juego no se sostiene discursivamente en la liberalización del consumo y la delegación de la responsabilidad de regulación al propio consumidor. Antes bien la crítica proteccionista, construye una población vulnerable, los pobres, sobre la que no se considera adecuado dejar a su libre albedrío la opción de apostar en juegos de azar. Hipotéticamente planteamos que la disparidad entre el proceso analizado y los antecedentes recolectados puede originarse en que las sociedades se estructuran sobre plexos ético-morales diferentes: a nivel local, la cosmovisión católica y una fuerte tradición del rol del Estado que, aunque atravesado durante la década de 1990 por políticas neoliberales de desmantelamiento de sus capacidades, conserva una impronta proteccionista alineada con las concepciones del Estado de Bienestar. Por otro lado, los antecedentes relevan casos del mundo anglosajón, regido por valores éticos del protestantismo y representaciones de la libertad individual y de la relación del individuo con el Estado de corte liberal.

Siguiendo los aportes de Trespeuch sostenemos que la configuración del mercado de juego está condicionada por las resistencias morales que se le imponen. En este sentido, entendemos que las críticas no siempre emanan de las mismas cosmovisiones y, por lo tanto, no moldean de la misma manera a los dispositivos de comercialización de juego en todos los contextos sociohistóricos. De esta manera, los casos en que el discurso psico-médico es el paradigma desde el que se comprende la práctica problemática de las apuestas delinea una población vulnerable de jugadores compulsivos que colonizan la crítica frente al juego. Desde esta perspectiva, la manera de integrar la crítica al dispositivo mercantil consiste en disponer una serie de instrumentos que permitan al sujeto autorregular su práctica, reflexionar sobre la misma y mantenerse en control de sí mismo (Mangel, 2009; Trespeuch, 2016). Sin embargo, en el caso analizado observamos que la crítica emana de un paradigma diferente. Las poblaciones vulnerables son construidas a partir de criterios socioeconómicos conformando a “los pobres” como el grupo a ser protegido del juego. La consecuencia que tiene esta manera de entender el juego como un problema -que no es novedosa ni exclusiva de este caso (Darracq, 2008)- desembarca en el dispositivo de comercialización en torno a un tema que atraviesa todo el debate: el confinamiento de la oferta de juego y, especialmente, de las máquinas tragamonedas en los casinos y la limitación de su dispersión espacial. La manera de incorporar esta crítica consiste en poner el juego a distancia de esta población. Como vimos, la configuración final de la oferta de casinos es el resultado de la resistencia ejercida desde esta cosmovisión que encapsuló una oferta -que en principio era mucho más extendida- en tres casinos.

En la misma dirección, este caso tensiona los modelos analíticos respecto a las políticas de regulación de los juegos de azar que construye Kingma (2008) principalmente respecto a la concatenación histórica que establece de los mismos. Sin embargo, en la sociedad santafesina de comienzos del Siglo XXI observamos que el modelo de regulación establecido para los casinos es un híbrido entre el “modelo de la excusa” y el “modelo del riesgo” con preponderancia del primero sobre el segundo. Así la representación del juego está tensionada entre el “vicio” y el entretenimiento, la estrategia política entre el compromiso y el consenso, la legislación entre la utilidad social del juego y el reconocimiento del juego como un mercado de pleno derecho y el formato de explotación entre el monopolio y el mercado competitivo. Por otra parte, el modelo santafesino toma características más marcadas de un modelo de la excusa en tanto predomina el destino de las recaudaciones para financiar actividades valoradas socialmente sin explicitar la ganancia privada como un fundamento legítimo. Por último, a diferencia de un modelo regulatorio basado en el riesgo, la ciencia como institución de control sobre las externalidades negativas del juego no está presente son los valores morales y las normas legales las que ocupan el rol de control sobre el juego.

Finalmente, un rasgo distintivo de este caso radica en las características de los esfuerzos por moralizar positivamente el mercado del juego: la fuente de justificaciones frente al público no radica principalmente en la obtención de recursos fiscales para financiar causas nobles, comunes en otros casos (Egerer et al., 2018, p. 299). En su lugar aparecen argumentos pragmáticos principalmente vinculados a la inquietud por la existencia de una oferta ilegal y la expansión de una oferta legal en jurisdicciones limítrofes o justificaciones que apuntan a solucionar otros “problemas públicos” estabilizados en las representaciones sociales de la época, principalmente el desempleo o la crisis económica, a partir de los efectos productivos que se les atribuye a los casinos. El tinte ideológico de la visión desarrollista imprime un rasgo particular a este caso. En el escenario de una transformación social, cultural, económica y política de carácter neoliberal los casinos se configuran como el símbolo de una modernidad valorada positivamente en contraposición a un pasado vinculado al estancamiento, el atraso y “lo viejo”.

8. Conclusiones

A partir del análisis del caso de legalización de casinos en Santa Fe evidenciamos el trabajo moral que atraviesa la conformación de un dispositivo de comercialización de una mercancía cuestionada. Organizamos analíticamente las críticas y justificaciones que contribuyen a la neutralización de las impugnaciones morales a los juegos de azar. Entre las primeras reconocimos una crítica proteccionista; una crítica moral y; una crítica productiva. Entre las segundas, detectamos una justificación desarrollista; una justificación pragmática y; una justificación por “causas nobles”. Consideramos que las críticas y justificaciones pueden ser interpretadas en clave relacional (Ver Tabla 1), y que pueden emparejarse por estar organizadas a partir de principios comunes desde los que se formulan posiciones favorables o contrarias los casinos, a saber: una ética productiva que agrupa los valores del capitalismo clásico (trabajo, ahorro, inversión); un esquema interpretativo que ordena el mundo en un plano real o natural y uno ideal que moviliza argumentaciones cruzadas respecto a la posibilidad de actuar en el mundo y; un tercer motor de oposiciones que impulsa visiones antagónicas del juego tomando como referencia el bienestar colectivo como valor a alcanzar.

Tabla 1

Clasificación de las críticas y justificaciones en función de principios organizadores

Fuente: elaboración propia

Por otro lado, demostramos que en la ley de casinos se imprimieron limitaciones y se establecieron condiciones que estaban en relación con las justificaciones y críticas relevadas poniendo en primer plano la yuxtaposición entre la conformación de este mercado y las condiciones morales de su aparición.

Finalmente, la discusión entablada con estudios previos a partir de los hallazgos de este trabajo nos permitió complejizar la mirada sobre este fenómeno. La expansión de la oferta comercial de juegos de azar está lejos de ser un proceso homogéneo en tanto los contextos socioculturales e históricos imprimen características específicas a este proceso de escala global. El caso de Santa Fe tensiona las periodizaciones establecidas respecto a la progresión de los modelos de regulación del juego, las características de esta regulación y la conjunción entre procesos sociales más amplios y la expansión del mercado del juego. Un mayor volumen de investigaciones es necesario para indagar si la divergencia entre las generalidades detectadas en trabajos previos y el caso de Santa Fe responden a procesos nacionales o regionales específicos o manifiestan un desfasaje temporal respecto a tendencias que tienden a repetirse en diversos contextos.

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Notas

Recepción: 01 mayo 2024

Aprobación: 01 diciembre 2024

Publicación: 01 febrero 2026

Obra bajo Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional